“十五五”开局之年，重点行业节能降碳迎新政。

近日，国家发改委、工信部、生态环境部、国务院国资委、国家能源局公布《关于开展重点行业节能降碳改造攻坚三年行动的通知》（下称《通知》），明确自2026年起，以钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、炼油、乙烯、合成氨、甲醇、煤电等九个行业为重点，用三年时间全面实施节能降碳改造。

电价政策将是推动上述行业低效产能退出的重要抓手。《通知》明确，各地区要充分发挥价格杠杆作用，可将现行差别电价、阶梯电价、惩罚性电价政策归并整合为统一的差别化电价政策，在市场交易电价基础上每度加价不超过0.1元，加价电费用于冲减系统运行费用。

《通知》提出，到2028年底，上述九大行业达到现行能效标杆水平的产能比例平均提高20个百分点，煤电行业提高15个百分点；能效基准水平以下产能基本清零，累计形成节能量超过1亿吨标准煤，减排二氧化碳超过2亿吨。

从行业分布看，这九大行业均属于中国工业体系中的能源消费大户。其中，钢铁是中国制造业门类中碳排放量最大的行业，电解铝、水泥、平板玻璃等建材和冶金行业也长期占据工业能耗前列；炼油、乙烯、合成氨和甲醇则是石化化工领域的重要排放源，占石化行业碳排放量一半以上；煤电则仍是全国最大的单一碳排放行业。

国家发改委对此新政解读称，重点行业能源消耗和二氧化碳排放规模大、强度高，是提高能效、压减煤炭、降低碳排放的重中之重。根据摸底测算，目前粗钢、电解铝、水泥熟料、平板玻璃等行业达到能效标杆水平的产能占比仍不足30%，部分行业仍有超过10%的产能低于能效基准水平，节能降碳改造还有巨大空间。

所谓能效标杆水平，是指行业先进能效水平；而基准水平则是行业必须达到的门槛。按照《通知》要求，到2028年底，基准水平以下产能应完成改造升级，实现基本出清。

“充分发挥节能降碳标准牵引倒逼作用，不能按期完成改造或改造后仍不符合要求的项目应按规定淘汰关停。”《通知》指出。

统一差别化电价政策，无疑是在电力市场化背景下利用电价约束机制，通过持续提高低效产能用能成本，形成“优胜劣汰”的市场信号。

长期以来，中国针对高耗能行业实施差别电价、阶梯电价等政策，但在电力市场化改革不断推进后，越来越多企业进入电力市场交易，传统差别电价政策的实施基础发生变化。而此次《通知》明确以市场交易电价作为基础电价实施加价，意味着即使企业进入电力市场，也面临额外成本约束。

以电解铝行业为例，吨铝电耗通常在1.3万至1.4万千瓦时之间，电力成本在电解铝总成本中占比高达三分之一。若企业被执行最高每度0.1元的加价标准，吨铝生产成本将增加约1300元至1400元；如果以一条年产30万吨的中等规模电解铝生产线测算，新增成本则可达约4亿元。

同时，值得注意的是，《通知》明确，加价收入将用于冲减系统运行费用。所谓系统运行费用，是为了保证整个电力系统安全稳定运行而产生的成本。随着新能源占比提升，电力系统需要火电机组深度调峰、储能充放电等各种辅助服务和保障措施。这一费用一般由全体工商业用户共同分摊。

在约束之外，《通知》也同步加大激励力度。根据政策安排，对符合条件的节能降碳改造项目，中央投资可按照核定总投资20%的比例给予资金补助，优先支持改造后达到能效标杆水平的项目。鼓励地方统筹运用现有资金渠道加力支持改造项目实施，鼓励金融机构提供多元化金融产品服务。

对于不少工业企业而言，这一资金支持十分关键。近年来钢铁、水泥等行业普遍面临需求增长放缓、盈利能力下降的现状，节能改造投资压力较大。

除电价和资金支持外，《通知》还强化了节能降碳改造与碳市场、“两高”项目管理之间的衔接。根据政策安排，存量工业企业通过节能降碳改造形成的减排量，经核定后可作为本地区新建、改扩建“两高”项目的碳置换来源。

与此同时，对于已纳入全国碳排放权交易市场的重点行业，政策提出，支持碳排放强度优于基准值的企业获得合理配额收益。这意味着未来企业通过技术改造获得的节能减排成果，不仅能够降低能源成本，也有望转化为碳资产收益。

冶金工业规划研究院院长肖邦国撰文表示，实施这一攻坚三年行动，将倒逼能效基准水平以下产能基本清零，大幅提高达到标杆水平的产能比例。这既是落实节能降碳标准的重要任务，也是通过市场化手段淘汰落后产能、优化存量结构的重要路径，有利于提升钢铁、电解铝行业整体竞争力，确保行业在“十五五”期间实现绿色低碳高质量发展。

中国石油和化学工业联合会副会长凌逸群亦指出，提高行业能效标杆水平产能占比，能效基准水平以下产能基本清零，不仅是落实“双碳”目标的具体举措，也是依法有序推进落后低效产能和工艺设备出清，协同化解产业结构性矛盾的重要抓手。

具体来看，《通知》围绕技术装备升级、重点工序改造以及能源消费绿色低碳转型三个方面，分行业部署了节能降碳改造任务。

首先，推广应用先进节能降碳技术装备，比如加快高炉大比例球团冶炼、新型稳流保温铝电解槽、窑炉富氧（全氧）燃烧系统、高效催化裂化烟气轮机等工艺技术装备推广应用，推动锅炉、电机、风机、泵、空压机、变压器、汽轮机等用能设备更新升级。

大规模设备更新和技术改造有望形成新的绿色投资需求，与《通知》提出的“扩大有效投资”目标形成呼应，并带动节能装备、工业电机、余热利用、高效锅炉等相关产业链发展。

工序和装置改造则是此次行动的另一重点，包括聚焦能源消耗关键环节，推动高炉、转炉、铝电解槽、玻璃窑炉等工序和装置节能降碳改造，实施煤电机组节能降碳改造和快调、深调、宽负荷等高效调节能力改造，加快行业限制类工艺装置改造升级等。

最后，推动能源消费绿色化、低碳化成为各行业共同面临的任务。例如，电解铝行业需加快老旧低效自备燃煤机组改造升级，水泥行业则需推进原料和燃料绿色低碳替代。尤其是煤电行业，《通知》提出，具备条件的30 万千瓦以上现役煤电机组通过耦合新能源、掺烧生物质、加装储能储热设施等方式实施低碳化改造，改造后度电碳排放降低 10%—20%，力争降低20%以上。

数据来源：国家发改委、工信部